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首都直下地震の被害想定を見直し 重視する避難生活

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NIKKEI STYLE

東京都が首都直下地震の被害想定を10年ぶりに改定します。この間、耐震化が進んで建物は壊れにくくなり街の安全度は高まりました。一方で都心の人口が増え、高齢化や単身世帯化も進みました。震災関連死が増えないよう避難生活も重視して見直します。

10月7日、東京や埼玉が震度5強の強い揺れに見舞われました。建物などへの被害はあまりありませんでしたが、鉄道が点検などのため止まり、帰宅や翌日の出社に影響が出ました。

東京23区で震度5強を観測したのは東日本大震災以来です。震源は千葉県北西部で、首都直下地震の一つと考えられている東京湾北部地震に近い場所でした。

現在の都の被害想定は主にこの東京湾北部地震が対象です。23区の7割が震度6強、一部は震度7が襲います。死者は9700人で、このうち揺れによる死者が5600人、火災が4100人です。避難生活者はピーク時で339万人、帰宅困難者も517万人に上ります。

新たな被害想定は港区や品川区の直下を震源とする都心南部直下地震を想定します。都心で最も大きな被害が予想される地震がこれに変わったためです。

この10年で住宅の耐震化率は81%から92%に向上し、防災対策は一定の進展がみられます。建物が倒れなければ火災の発生や拡大を抑えられ、道路をふさいで救助や復旧の妨げになることも防げます。

一方、都心5区の人口はタワーマンションの増加で20万人近く増えました。郊外の戸建てから都心のマンションに移り住む独り暮らしの高齢者も目立ちます。

耐震マンションが倒れることはまずありません。ただ停電でエレベーターが使えず、断水も長引くと避難生活は厳しくなります。避難所のスペースは限界があり、家が壊れていない人は自宅での避難が前提です。

高齢化が進むにつれ、地震の揺れや火災で亡くなるより、避難生活に耐えられずに亡くなる震災関連死が増えています。在宅避難の人たちをどう支えるか、行政と地域の人たちで考える必要があります。

防災対策の専門家で、都の被害想定づくりに携わる中林一樹・東京都立大学名誉教授は「建物の全壊や焼失は減り、安全になったとはいえる。ただ、安全になったからといって皆が備えをしなければ、社会経済活動の混乱は大きくなる」と指摘します。

被害想定は死者数や倒壊建物数など直接的な被害に関心が集まりがちですが、その数字から自分の生活にどのような影響があるか、ふだんから想定して備えることが大切です。

今回は住民が1週間分の備蓄をしていれば、被害や混乱がどれだけ減るか、対策の効果も示すことにしています。中林さんは「一人一人の備えが大事だと気づいてもらえる被害想定にしたい」と話しています。

中林一樹・東京都立大学名誉教授「住民の備えにつながる『被災』想定に」

東京都が首都直下地震の被害想定を見直すねらいについて、地震対策に詳しい中林一樹・東京都立大学名誉教授に聞きました。

――首都直下地震の被害想定を10年ぶりに見直すことになりました。

「前回の被害想定は2012年公表だ。その前は05年で、次は本来なら15年公表のはずだったが、東日本大震災が起きたので、新たな防災対策を展開しようと急きょ見直した。国の被害想定の公表は13年だから都は1年早く見直したことになる」

「このときは東京都が区部に最も影響を与える地震として東京湾北部地震、それに多摩直下地震を想定した。これは05年と同じだ。それに立川断層帯地震も検討した。東日本大震災では東京湾でも2㍍近い高さまで潮が上がったため、過去の東京湾の津波で最大と言われている元禄関東地震の津波の被害も検討した」

「その後、13年に国が被害想定を見直した際、東京湾北部は大正関東地震ですでに動いているのではないかという知見もあり、内閣府は首都直下地震で最も被害規模が大きくなる地震として、都心南部直下地震(港区、品川区直下)を想定した。都心直下の地震にはほかに都心東部直下地震(中央区直下)、都心西部直下地震(新宿区直下)もあるが、今回の東京都の被害想定は、国と同様、被害規模が最も大きくなる都心南部直下地震にしている」

「今回は東日本大震災の教訓として長周期地震動の被害想定も検討する。東日本大震災では都内のビル自体に大きな被害はなかったが、都庁でも屋上の貯水槽の水が非常階段を流れ落ちるなど、設備に被害が出た」

「津波の被害想定には島しょ部も入れることにした。南海トラフ巨大地震が東の端でも起きた場合、国の想定では新島の集落が水没する。津波の大きさは大正関東地震と元禄関東地震はほとんど差がない。大正の方が記録は残っているため、これも想定に加える。大正関東地震では相模湾で11㍍まで津波が駆け上がったとされている」

「島しょ部を一緒に考えると、首都直下地震では都心から島しょ部への応援は難しいことがわかる。逆に島の人たちに助けてもらうことになるかもしれない。南海トラフのときは長周期地震動などの影響はあるが、都心から島に応援を出せる。地震によって支援のあり方が変わってくることを島の人たちには理解してもらいたい」

――10月には千葉県北西部を震源に首都圏で東日本大震災以来の震度5強を観測する地震が起きるなど、首都圏で地震が増えています。

「あの地震は広義の首都直下地震で、東日本大震災に関連する地震といってよいと思う。茨城沖や福島沖でも東日本大震災に関連する地震が起きている。今回は大きな被害はなかったが、鉄道が点検のために止まり、帰宅困難と翌日の出社困難という状況が発生した。被害が直接的に出ていなくても、運休が続くことによる社会的影響は非常に大きい」

「この10年で、都心部はタワーマンションが増え、人口も増えている。東京五輪もあり、建物の建て替えも進んだ。東京全体では古い建物が取り壊されて建物の大規模化が進み、建物の棟数は減っているので、確実に建物の被害量は減るだろう。区部は建物は減り、人口は増えているが、高齢化も進展している。こうした社会状況の変化が被害状況、被災状況にどのような影響をもたらすかだ」

「定量的にみれば、建物の全壊や焼失は減り、安全になったとはいえる。ただ安全になったからといって皆が備えをしなければ、社会経済活動の混乱は大きくなる。物流が途絶えて物不足の状況が1週間は続く。我が家は大丈夫でも地域が被災する影響は大きい。それを首都圏に住む人は自分事としてとらえ、共有していかなければならない。これをきちんと伝えられるかが、今回の被害想定の大きな課題だと私は考えている」

「例えば、タワーマンションは倒れず安全だ。ただ停電や断水になり、エレベーターが止まると避難所に行こうという人が出てくる。しかし、避難所にタワーマンションの人を収容する余裕はない。避難所は家が壊れて住めなくなった人たちを収容する場所で、家が壊れていない人が来ることは想定していないためだ。タワーマンションの人たちは在宅で避難し、食料や水を1週間分は用意することになっている。地上に降りて救助や復旧の妨げになるようなことは避けてほしいということだ」

「住民に自分事として考えてもらうために、建物倒壊などの数を定量的に想定するだけでなく、社会生活や経済活動にどのような影響を及ぼすのか、定性的に考えることにも踏み込みたい。国が13年の被害想定で出したように、どのような対策をとれば、被害をどれだけ減らせるのかという対策の被害軽減効果だ。耐震化が現状よりあと5%進んだらどのくらい被害が減るのか、各家庭がどのくらい備蓄をしたら混乱がどれくらい減るのかなどの効果も定量的、定性的に想定する。被害想定だけでなく、『被災想定』にも力を入れ、『被害は出なくても被災はする』ということを都民にしっかり受け止めてもらいたい」

――今回は高齢化が地震の被害に与える影響も考慮に入れます。

「おそらく世界で初めてだと思うが、今回の被害想定では震災関連死を想定することにしている。従来は『高齢者は弱者で逃げられず、震災の直接死のリスクが高い』とされてきた。しかし、直接の犠牲にならなくても、その後の避難生活での対応に失敗すれば、関連死の形で命を落としてしまう。関連死を想定することは、高齢社会を襲った災害で被災後の対応や対策をどうすればよいかを考える材料を提供することにつながる」

「震災関連死は阪神大震災で初めて認定され、直接の犠牲者と同じ扱いにして、災害弔慰金や見舞金が遺族に支払われた。関連死は新潟の中越地震や東日本大震災、熊本地震などでも発生しているが、その8~9割が高齢者だ」

「実際、高齢化の進んだ地域での災害では、直接死より関連死が多い。中越地震は震度7の揺れによる直接死は16人で、避難所などで関連死と認定された人は52人だ。熊本地震は2度の震度7による直接死は50人で、関連死はこれまでに226人が認定されている」

「東日本大震災は死者・行方不明1万8425人に対して関連死3774人だが、原発事故で避難生活が長期化している福島県だけは死者・行方不明1810人、関連死2319人と関連死の方が多い。東京も高齢化が進みつつあり、首都直下地震でも支援体制をよほど組織的にきちんとやらないと関連死が続出する恐れがある」

――新型コロナウイルス下で密にならないよう避難所の運営も変わってきています。

「被災地は衛生環境の悪化から感染症が発生しやすく、コロナでなくても避難生活は3密防止が世界の常識だ。国際的な人道団体が20年前から定める避難スペースの最低基準(スフィア基準)は1人当たり3.5㎡。日本はコロナ下で1人当たり4㎡とるようになり、ようやく国際基準に追いついた」

「これまでの避難所は、避難所に来る人だけに支援していた。これではわざわざ避難所に食料などを取りに来ることになり、3密を誘発してしまう。これからの避難所は、在宅で避難生活をする人にも必要なら食事や水が届くよう、地域で避難生活をするすべての人のための支援拠点にしていくべきだ。それには行政と地域の人の協力体制が必要だ」

「例えば、避難所にいる人が300人でも、在宅避難の人が200人いれば弁当は500個いる。どこにだれが在宅避難しているかは地域の人でなければ把握できない。弁当を1日3回、在宅避難している人に届ければ、3回声かけすることになり、孤独な関連死を防ぐことができる。地域のみなさんが対策に取り組んでくれれば関連死をこれだけ減らせるという対策効果も出し、具体的な対策につながるようにしたい」

――最近は被災者が自家用車に車中泊するケースも増えています。

「車中泊する人には、完全に車で暮らす人や、情報が欲しいので学校の校庭で車中泊する人などいろいろな形がある。3密を避け、プライバシーを守るためにも有効だ。車中泊で注目された中越地震や熊本地震は、全壊1000棟あたり3万人が避難していた。これは余震が多く、家が壊れていない人も怖がって避難したためだ」

「しかし、東京でこれをやったら車があふれ、救助やがれきの処理もできない。首都直下地震では家が壊れていない人は在宅で避難し、生活に必要な支援は避難所を拠点に地域全体で助け合って届ける仕組みが必要だ。タワーマンションはその棟でまとまって助け合うのがよい」

「被害を減らすのはあなたで、行政は、あなたが被害を減らそうとする自助を支援する立場だ。行政任せでは助からない。『もう年だから死んでもいい』というのは何もしない言い訳に聞こえる。そういう人もいざというときは『死にたくない』はずだ。『自分でできることは何か』と考えていただければだいぶ違ってくる。一人一人の備えが大事だと気づいてもらえる被害想定にしたい」

(編集委員 斉藤徹弥)

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